Система государственного регулирования телекоммуникаций переживает острый кризис, который чреват ампутацией поражённых членов
Феноменальные темпы развития рынка телекоммуникаций, достигающие в случае мобильной связи 30-50% в год, долгое время мешали широкой публике осознать количество и масштаб проблем, с которыми сталкивается отрасль.
Осенью прошлого — зимой нынешнего годов рынок пересёк важный рубеж: открыто проявили себя многочисленные конфликты и противоречия между компаниями, государством и потребителями услуг. Целый ряд участников рынка вслух заговорил о кризисе, который проявляется в виде публичных конфликтов и формировании групп «по интересам». Призывы к органам власти вмешаться и «навести порядок» приняли массовый характер.
Основной причиной повышенной нервозности, которую демонстрируют большинство компаний, стала их неспособность реализовать свои рыночные стратегии в новых условиях. Ценовые войны, блокирование деятельности уполномоченных госорганов, слияния и смена собственников ряда заметных игроков, наконец, настойчивые попытки ряда компаний заручиться политической поддержкой, привели к актуализации наиболее конфликтного сценария развития ситуации.
Как малые, так и большие участники рынка телекоммуникаций начали приходить к осознанию необходимости кардинального изменения правил игры. Ввиду очевидного паралича уполномоченных государственных органов компании приступили к поиску инструментов прямого влияния на ситуацию. Проблема государственной политики, точнее, её фактического отсутствия, становится ключевым пунктом повестки дня, формированием которой занялись лидеры рынка.
Бурные события лета дают основания полагать, что вскоре начнется новый этап, который будет характеризоваться масштабным участием в происходящем отечественного политикума, неожиданными альянсами и громкими публичными конфликтами.
Немного анатомии
Политика государства в сфере телекоммуникаций, как и любой другой, реализуется в трёх отдельных относительно самостоятельных плоскостях.
Важнейшей политической функцией является целеполагание. Чтобы достичь цели, её необходимо в явном виде описать и указать направление к ней. Общество и действующий от его имени государственный аппарат должны сформулировать свои цели, задачи и приоритеты в конкретной области. Указанные элементы государственной политики, его концептуальные основания, должны быть отражены в соответствующих нормативно-правовых актах, т.н. концепциях. На сегодняшний день в Украине подготовлены и приняты в виде закона либо ожидают утверждения «Концепция развития телекоммуникаций» и «Стратегия построения информационного общества».
В процессе нормотворчества органы власти должны определить рамки, действуя в которых рыночные силы и другие участники процесса двигались бы в направлении, заданном на предыдущем этапе. Тем самым, независимо от своих частных интересов, достигая общей цели.
Наконец, сутью право-применения, как отдельного элемента государственной политики, являются повседневные систематические усилия по воплощению в жизнь установленных норм и правил. Включая надзор, лицензирование, управление профильными государственными предприятиями и другие аспекты.
Без преувеличения огромный опыт регулирования телекоммуникаций, накопленный в мире, в полной мере может быть применён и к нашей стране. К числу стран, создавших наиболее эффективные национальные системы управления и регулирования телекоммуникаций, относят Великобританию, США, Японию, страны Скандинавии. Основными элементами успешного опыта этих стран являются:
• Ключевая роли экспертного сообщества в процессе разработки оснований государственной политики. Ни бюрократы, ни политики, ни бизнес (особенно крупный), не могут адекватно отображать интересы и приоритеты общества. Чиновники — в силу вовлечённости в процесс управления государственными либо полугосударственными монополистами. Бизнес — в силу конфликта интересов. Политики — по причине отсутствия компетенции.
• Правоприменительная деятельность должна организовываться и контролироваться независимым коллегиальным регуляторным органом. В данном контексте под «независимостью» необходимо понимать отсутствие отношений подчинённости к другим институтам власти. Как правило, этому служит специальный статус Регулятора и отсутствие права на увольнение его членов руководством исполнительной власти.
• Наконец, отраслевой Регулятор фактически возглавляет деятельность по разработке национальной политике в сфере коммуникаций. Обладая иммунитетом к политически мотивированным увольнениям, имея компетенцию и опыт в данной сфере, специалисты, отвечающие за реализацию полномочий Регулятора, имеют возможности осуществлять социальную функцию публичной и профессиональной экспертизы.
Члены OfCom (Office of communications — британский Регулятор) или FCC (Federal Communications Commission — аналогичный орган в США) являются признанными лидерами мнений. Они и их коллеги из уполномоченных правительственных агентств непосредственно формируют повестку дня отрасли, определяя облик её будущего. «Три П» — прозрачность процедур, публичность деятельности и профессионализм принимаемых решений, — являются краеугольным камнем их деятельности.
Анамнез
Система государственного управления рынком телекоммуникаций, как почти всё остальное в современной украинской государственности, базируется на традициях соответствующих государственных институтов СССР. Сначала Министерство связи, а впоследствии и Государственный департамент по связи и информатизации, традиционно играли первую скрипку в разработке и реализации государственной политики.
В течении всей первой декады существования Украины как независимого государства приоритетами этой политики были, де-факто, защита интересов государственного монополиста, ЗАО Укртелеком, и обслуживание интересов отраслевого чиновничества.
Крупнейшее предприятие отрасли в силу своего государственного статуса и отсутствия эффективного контроля традиционно являлось источником ренты (попросту — кормушкой) для большей части государственного телекоммуникационного истеблишмента. Степень взаимопроникновения и сращивания бюрократического аппарата обоих структур были настолько велики, что дали жизнь хлёсткому определению «Госкомтелеком».
Во второй половине 90-ых еще одним приоритетом для телекоммуникационного начальства стало обеспечение имущественных интересов в отрасли сильных мира сего. Традиционно к таковым относят компанию «Киевстар GSM» и ряд других активов, которые, якобы принадлежали Леониду Кучме и его семье. К тому же времени относится появление на сцене и начало активной деятельности российского капитала в лице «Альфа-Групп».
Примером того, как далеко заходили органы власти, защищая частные интересы влиятельных граждан, стали уже хрестоматийные истории с американскими компаниями Motorola и Qualcomm. В течении одного 1997 года рынок потрясли два взаимосвязанных скандала.
Сначала в тендере на получение частот в диапазоне GSM-900 победила никому дотоле не известная компания «Киевстар GSM». Полосу частот, изначально предназначенную для двух фаворитов — компаний с иностранными инвестициями «Украинская Мобильная Связь» (торговая марка UMC) и «Украинская РадиоСвязь» (WellCOM), — пришлось делить на три равные части. Будущие рынок и барыши — тоже.
Стоявшая за УРС американская Motorola громко хлопнула дверью, покинув не только рынок мобильной связи, но и вообще Украину. Компания на несколько лет закрыла свой офис, в отрасль не поступило полмиллиарда инвестиций, американское правительство официально вступилось за соотечественников, грозя экономическими и политическими санкциями за нерыночные формы отношения на рынке связи Украины.
А немного позже столкнулась с «препятствиями непреодолимой силы» и была вынуждена отказаться от дальнейшей работы другая операторская компания с американскими инвестициями. Обладавшая единственной в Украине лицензией на услуги мобильной связи в стандарте CDMA, компания «Телесистемы Украины» не смогла серитифицировать оборудование и была вынуждена демонтировать оборудование своего главного инвестора — американской Qualcomm. Реальной причиной этого конфликта эксперты называли беспрецедентно низкие по тем временам тарифы, заявленные новым участником рынка. Предложенные компанией цены были намного меньше, нежели у операторов GSM-сетей и не оставляли им шансов на успех.
Не меньшую энергию вожди «Госкомтелекома» демонстрировали и в борьбе со своими личными недругами из числа бизнесменов, не желавших «дружить» и вообще понимать «по-хорошему». Типичным примером может служить масштабная травля, включая «маски шоу» в офисе компании «Голден Телеком» весной 2002 года. Официальным поводом для погрома стали обвинения в махинациях с международным трафиком, т.н. «рефайл». С другой стороны, бывший генеральный директор «Голден Телеком» Юрий Безбородов публично обвинил Станислава Довгого, который в период с 2001 по 2003 годы возглавлял сначала «Укртелеком», а затем Госкомсвязи, в нежелании выполнять взятые на себя и уже оплаченные обязательства.
Однако все успехи государевых людей в деле укрощения строптивых бизнесменов и жатвы подведомственных телекоммуникационных нив не могли компенсировать главный недостаток ведомства — крайнюю неэффективность в организации повседневной и, особенно, перспективной деятельности.
Накопившееся в среде участников рынка недовольство привело к регуляторной революции — в июле 2003 года был принят «Закон о телекоммуникациях». Закон определил новую архитектуру государственной политики в сфере телекоммуникаций. Ключевые вопросы регулирования рынка, включая распределение частотного и номерного ресурса, выдачу лицензий и другие чреватые коррупцией вопросы были отнесены к компетенции принципиально нового органа. Национальная Комиссия по Регулированию Связи (НКРС) Украины стала первым среди стран бывшего Союза независимым регуляторным органом в сфере телекоммуникаций. Среди основных лоббистов закона стоит упомянуть бессменного президента «Киевстар» Игоря Литовченко и депутата ВР Юрия Луценко, помощником которого на тот момент была Ольга Филиппова, ныне один из членов Комиссии.
Несмотря на ряд компромиссов, при разработке новой регуляторной системы удалось отстоять принцип независимости членов НКРС. В соответствии с Законом, для увольнения комиссионера необходимы либо его желание, либо решение суда. Были созданы внешние предпосылки для эффективной работы независимого национального Регулятора.
К сожалению, прогресс в нормативно-правовом обеспечении государственной политики не был подкреплён адекватными шагами в разработке его концептуальных оснований. Ключевой проблемой отечественных телекоммуникаций остаётся отсутствие общественного заказа на какие либо изменения и политической воли для их реализации. Национальный капитал не имел и не имеет сколь-нибудь значительных интересов в отрасли. Единственное исключение — ахметовский СКМ, — никак себя не проявил на почве лоббирования интересов своих телекоммуникационных активов. Если подтвердятся упорные слухи о продаже активов СКМ на рынке фиксированной связи, можно будет считать медицинским фактом то, что украинский истеблишмент не имеет интереса к сфере информационно-телекоммуникационных технологий.
В отсутствие артикулированных и законодательно зафиксированных целей, приоритетов и задач государственная политика в сфере телекоммуникаций неизбежно сводится к ситуативным и непоследовательным шагам. Они не связаны между собой единым замыслом, не подкреплены адекватными ресурсами и по определению не могут обеспечить устойчивое развитие отрасли.
История болезни
Приход к власти оранжевой части отечественного истеблишмента был с энтузиазмом воспринят широкими массами телеком-общественности, которые в силу очевидных причин принадлежали к электоральной базе Виктора Ющенко. Еще накануне президентских выборов 2004 года Юрий Луценко с помощью судебного решения смог сместить самый первый состав НКРС, назначенный Леонидом Кучмой.
Однако надежды большинства участников рынка оказались попраны самым жестоким образом. Проигнорировав открытые письма и прочие формы волеизъявления своих подданных, Виктор Ющенко назначил главой комиссии Олега Гайдука, креатуру Станислава Довгого, успевшего удачно сменить политическую ориентацию и крепко сдружиться как с самим «гарантом», так и с Анатолием Кинахом.
Это назначение стало первым по-настоящему громким скандалом в истории НКРС. Целый ряд участников рынка, включая грандов в лице «Киевстар» и УМС заявили о своем категорическом несогласии с продолжением практики подковёрных интриг и политически мотивированных назначений.
Тем не менее, первые полгода работы Комиссии вселили надежду на её долгую плодотворную деятельность. В течении весны-лета 2005 года назначенный президентом состав НКРС смог разрешить множество накопившихся за годы всевластия Госкомсвязи вопросов. Например, рассмотрел и принял решения по более чем двум тысячам заявок на использование радиочастот, большинство из которых лежало без движения с 2001-2004 годов.
Момент истины настал в конце лета 2005 года, когда Виктор Ющенко потребовал выдать государственному монополисту, компании «Укртелеком», лицензию на частоты для развёртывания сети мобильной связи третьего поколения. Без конкурса и вопреки возражениям как членов Комиссии, специалистов профильных институтов и участников рынка. Откомандированные на «решение вопроса» люди из окружения президента, не только вырвали у комиссионеров злосчастную лицензию, но и установили над ними свой контроль.
Летом 2006-го года рынок потрясла целая серия скандалов, связанных с раздачей без конкурса и по смехотворным ценам наиболее привлекательных радиочастот. Процессуальные нюансы, на которые ссылались голосовавшие за эти решения члены Комиссии, не могли никого обмануть — речь шла о передаче в частное пользование ценных национальных ресурсов для дальнейшей перепродажи.
Например, эксклюзивная общенациональная лицензия обошлась дотоле неизвестной компании «Эс-Лайн» в сумму немногим более 1 млн грн. ($198 тыс.). Всего через несколько недель компания «Голден Телеком» приобрела счастливого лицензиата с уставным фондом в 7 с половиной тысяч гривен, израсходовав в общей сложности 10 миллионов долларов. А еще через полгода те же члены Комиссии аннулировали выданный ими документ под предлогом несвоевременного переоформления злосчастной лицензии.
Этот и подобные прыжки в ширину привели к расколу Регулятора. Одна из группировок, в которую вошли Сергей Апасов, Людмила Ежова, Пётр Семерей и Александр Скляров заявила о наличии корыстных мотивов в действиях остальных членов Комиссии включая председателя, которому принадлежит решающий голос. Их оппоненты ссылались на процедурные тонкости и умело использовали практику сокрытия информации о решениях комиссии. Очень скоро конфликт перешёл на личности, открытое рукоприкладство и апелляции к руководителям государства.
Между тем, противостояние между частями украинского политикума привело к существенному изменению статуса Регулятора. В результате конституционной реформы НКРС превратилась в элемент вертикали исполнительной власти. Премьер-министр получил право самостоятельно назначать и увольнять её членов. И не преминул воспользоваться им.
Затянувшийся на добрые полгода конфликт разрешился увольнением Олега Гайдука и Сергея Апасова. Назначение Председателем Владимира Зверева было воспринято рынком с облегчением. Президент и его сторонники не выказывали заметного интереса к происходящему в Комиссии. Потеряв соратника, его единомышленники в НКРС отказались от дальнейшей борьбы и попытались найти место в новом «раскладе».
Одним из последствий кризиса стала потеря Комиссией самостоятельности. Её куратором стал вице-премьер Андрей Клюев. Сам г-н Зверев публично высказывал мысль о нецелесообразности существования Комиссии в качестве независимого органа власти. Последовавшая в середине лета отставка еще одного оппозиционера — Александра Склярова, создала впечатление окончательной победы группы Олейника-Филипповой и преодоление раскола.
Указ президента, которым были «приостановлены» постановления Кабмина о кадровых перестановках в НКРС оказался полной неожиданностью. Поводом для нового приступа нормотворчества Виктора Ющенко стала неурегулированность положений Законов о телекоммуникациях и Кабинете министров, которые содержать взаимоисключающие нормы о порядке назначения и увольнения членов НКРС.
Возникла и начала набирать обороты политизация конфликта. Каждая из группировок внутри НКРС апеллирует к «своей» ветви власти и представителям соответствующего политического лагеря.
Текущие симптомы
Участники рынка оказались в ситуации, когда могут быть оспорены как нелегитимные все решения НКРС, принятые после увольнения Гайдука и назначения Зверева. Под вопросом оказались такие масштабные проекты, как развёртывание сетей мобильной связи третьего поколения, проведения тендеров на общенациональные лицензии для WiMAX, переход страны на новый план нумерации.
Очевидный паралич НКРС вызвал оживление среди игроков, которые делают ставку на пересмотр полномочий и персонального состава Комиссии. К их числу можно отнести бывшего главу Госкомсвязи Олега Шевчука, пребывающих в неясном статусе Апасова и Склярова, лидера мобильного рынка — «Киевстар» и его учредителей. Утомлённые бездеятельностью органов власти, Telenor, «Альтимо» и сам Литовченко ратуют за изменение правил игры на рынке с упором на прозрачность и профессионализм принимаемых решений.
Парадоксальным следствием нового кризиса стала радикализация Владимира Зверева. Теперь уже и он озвучивает необходимость вернуть Комиссии специальный статус, аналогичный таковому для Национальной комиссии по телевидению и радиовещанию. На практике это означает возврат к статусу неснимаемых и независимых.
Прогноз выздоровления
Все без исключения участники конфликта согласны с тем, что урегулирование кризиса НКРС и нынешней системы государственного регулирования в целом, возможно исключительно путем устранения противоречий в законодательной базе. До этого момента Регулятор будет избегать принятия любых сколь-нибудь значимых решений. Соответственно, на неопределённый срок отложены такие важные темы, как урегулирование ставок интерконнекта, переносимость мобильных номеров, выдача номерного ресурса и лицензий на частоты для перспективных технологий, изучение конкурентной среды на рынке связи и ограничение власти доминирующих операторов.
Наиболее вероятные сценарии развития политической ситуации в стране не дают оснований надеяться, что необходимые изменения в законы будут внесены ранее следующего года. А в отсутствие эффективной поддержки в стенах ВР всё это может затянуться и вовсе на неопределённый срок.
Пока что интерес к происходящему на рынке выказывают всё теже Чукмасов (СПУ), Зимин (БЮТ) и, с некоторых пор, Юрий Полунеев, тоже из БЮТ. Причём до сих пор ни одна их политических сил на проявила своего системного интереса.
Не менее важным является вопрос о возможных изменениях статуса, регламента работы и других аспектов работы Комиссии. Равно как и её персональный состав.
Нынешний глава Комиссии Зверев, как минимум, не вызывает неприятия участников рынка. Его авторитет специалиста и администратора неоспорим. В пользу г-на Зверева играют его личные качества — сдержанность и дипломатичность. Наконец, он не дал оснований подозревать себя в наличии сколь-нибудь заметных аппетитов. Не имея поддержки абсолютного большинства членов Комиссии, Владимир Зверев будет продолжать осторожную консервативную политику. На ближайшее время НКРС будет сосредоточена на таких малопонятных посторонним вопросах, как исследования рынка и внедрение перспективного плана нумерации. Ни о каких изменениях на рынке не будет идти и речи. Зверев сделает всё возможное, чтобы не проводить тендеры на выдачу лицензий.
Тем не менее, избежать скандалов едва ли удастся. «Киевстар» и, скорее всего, другие участники рынка будут настойчиво требовать обосновать стоимость лицензий на частоты для сетей третьего поколения и, особенно, на конверсию этих частот. Операторы CDMA-сетей будут так же настойчиво требовать выделения номерного ресурса. Наконец, НКРС неизбежно будет вовлечена в назревающий скандал вокруг 3G-сети «Укртелекома».
Середина весны следующего года представляется наиболее реальным сроком для возобновления осмысленных телодвижений украинского государства в направлении информационного общества, экономики, основанной на знаниях и постиндустриального уклада.
Бесконечные хвори украинского государства, включая и нынешний кризис системы государственного управления телеком-отраслью, являются неизбежными болезнями роста. Унаследованная от Совестского Союза административная и политическая системы не могут обеспечивать развитие государства в 21 веке. Украина, участники рынка телекоммуникаций и общество в целом должны пережить этот утомительный и малоприятный период. Как бы там ни было, страна растет и её коммуникационная инфраструктура растёт вместе с ней. Преодоление текущего кризиса даст новый толчок трансформации рынка и страны.
